REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso r.g.a.n. 8711/2007, proposto dalla Fratelli Staffolani s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Pascucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Mori, in Roma, via Ludovisi, 35;
contro
la Regione Marche ed il responsabile pro tempore del Servizio tutela e risanamento ambientale della Regione Marche, non costitituiti in giudizio nel presente grado;
il Comune di Camerino, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio nel presente grado;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. Marche, sezione I, n. 560/2006, resa tra le parti e concernente il risarcimento dei danni da ritardo, in occasione del rilascio dell’autorizzazione alla variante di un progetto di recupero di cava.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati, con tutti gli atti ed i documenti di causa.
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio, il Consigliere di Stato Bernhard Lageder ed udito, per la parte appellante, l’avvocato Giulio Pizzuti, per delega dell’avvocato Luca Pascucci.
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Comune di Camerino, in data 7 agosto 1997, trasmetteva alla Regione Marche, Servizio per la tutela ed il risanamento ambientale, il progetto della Fratelli Staffolani s.r.l. per il recupero ambientale – in esito all’esaurimento, alla fine dell’anno 1996, del materiale estraibile autorizzato di mc. 200.000 – della cava in località Scogli di Staffe, la cui apertura era stata, a suo tempo, autorizzata con provvedimento sindacale del 6 ottobre 1983, integrato con provvedimento del 21 gennaio 1985 e seguito da volturazione in favore della Fratelli Staffolani s.r.l..
2. Il successivo 27 ottobre 1997 la società provvedeva ad inviare direttamente alla regione un progetto di variante, per la riduzione del volume estraibile a mc. 78.000, al che il Comitato regionale per il territorio (C.r.t.), con atto n. 71 del 28 ottobre 1997, esprimeva parere contrario sul primo progetto e riteneva di non poter esaminare la variante riduttiva, perché non esaminata dal Servizio per la tutela ed il risanamento ambientale e non trasmessa dal comune.
3. Il progetto di variante veniva, quindi, nuovamente inviato alla Regione Marche, tramite il Comune di Camerino, in data 13 novembre 1997, ma il Servizio regionale per la tutela ed il risanamento ambientale, con nota del 26 novembre 1997, ravvisava l’impossibilità di prenderlo in considerazione, “in quanto pervenuto dopo l’esame del progetto originario da parte del C.r.t.”
4. La Giunta regionale, con deliberazione n. 1873 del 27 luglio 1998, dichiarava la compatibilità paesistico-ambientale del progetto di variante e rilasciava l’autorizzazione paesaggistica.
5. Con nota del 4 ottobre 1999 il Comune di Camerino sottoponeva alla Regione il quesito, se sull’istanza comunale del 13 novembre 1997 si fosse formato il silenzio-assenso, ai sensi della legge reg. Marche 1 dicembre 1997 n. 71 (Norme per la disciplina delle attività estrattive), in rapporto alla nota del 26 novembre 1999, di tenore negativo, del Servizio per la tutela ed il risanamento ambientale.
6. Indi, la Fratelli Staffolani s.r.l., con ricorso rubricato al r.g.n. 177/2000, adiva il T.a.r. per le Marche, impugnando le note sub 3. (con cui il Servizio regionale per la tutela ed il risanamento ambientale aveva dichiarato l’impossibilità di esaminare il progetto di variante) e sub 5. (con cui il predetto Servizio aveva escluso la formazione del silenzio assenso), deducendone l’illogicità e la contraddittorietà rispetto alla rilasciata autorizzazione paesistica regionale e chiedendo la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni.
7. Accolta dal T.a.r., con ordinanza n. 145 del 25 febbraio 2000, l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, il direttore dell’ufficio tecnico del Comune di Camerino, nelle more del giudizio, considerando il parere del C.r.t. come favorevole, in quanto erano trascorsi oltre sessanta giorni dalla ricezione della domanda inoltrata dalla Fratelli Staffolani s.r.l., con atto dell’11 luglio 2000 autorizzava l’esecuzione dei lavori del progetto di variante della cava, per mc. 78.000 di materiale estraibile, ed imponeva precise prescrizioni di riassetto ambientale, al che la società ricorrente, con memoria depositata il 24 giugno 2006, insisteva per l’accoglimento del ricorso e, in particolare, della domanda risarcitoria, in conseguenza del ritardo con cui l’autorizzazione era stata rilasciata.
8. L’Adito T.a.r., con la sentenza in epigrafe, provvedeva come segue:
(i) dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, la domanda di annullamento proposta con il ricorso introduttivo, di fronte al rilascio dell’autorizzazione in corso di causa (in data 11 luglio 2000);
(ii) respingeva, invece, la domanda risarcitoria sulla base dei testuali rilievi che “essa, nella fattispecie, è ascrivibile ad un’ipotesi di responsabilità extracontrattuale dell’Amministrazione, ravvisabile, però, solo in presenza di un suo comportamento quanto meno colposo: tanto non può che essere escluso, in quanto l’obbligo di rilasciare immediatamente l’autorizzazione, non appena trascorso il termine di 60 giorni, previsto dal combinato disposto dell’art. 25, XVII comma, della L.R. n. 71 del 1997 e dell’art. 4 della L.R. n. 37 del 1980, per la formazione del silenzio-assenso da parte dei competenti organi regionali sull’inviato progetto-variante di cava, non era affatto di per sé evidente, se si considera che su questo progetto, dopo l’iniziale rilievo della mancata istruttoria ed invio tramite comune, il Servizio regionale per la tutela ed il risanamento ambientale si era, poi, pur sempre pronunciato, anche se in modo elusivo, e che, nella fattispecie, doveva tenersi conto anche della sospensione dei termini, disposta dal D.L. n. 364 del 1997, convertito dalla L. n. 434 del 1997, per la conclusione dei procedimenti amministrativi”;
(iii) nulla statuiva quanto agli oneri processuali, non essendosi le amministrazioni intimate costituite in giudizio.
9. Avverso tale sentenza interponeva appello la società soccombente, segnatamente impugnando la statuizione sub 8.(ii) sulla base di un unico, complesso motivo, testualmente rubricato come segue: “violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4, comma II, della L.R. n. 37 del 1980 e dell’art. 25, comma XVII, della L.R. n. 71 del 1997. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2043, cod. civ., e dei presupposti e dei principi in materia di responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Travisamento dei fatti. Motivazione insufficiente e/o perplessa. Falsa applicazione del d.-L. n. 364 del 1997, convertito in L. n. 434 del 1997. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35 del D.Lgs. n. 80 del 1998, come modificato dall’art. 7 della L. n. 205 del 2000”.
L’appellante chiedeva dunque, in riforma dell’impugnata sentenza, la condanna delle amministrazioni appellate al risarcimento per danno emergente e lucro cessante, subiti nel periodo 1997-2000 (in cui la società era rimasta priva di autorizzazione alla coltivazione della cava in questione, con necessità di reperire altrove la materia prima della propria attività d’impresa) ed esposti nell’importo di Euro 400.000,00, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi legali.
In subordine, chiedeva la liquidazione dei danni in via equitativa o secondo le modalità di cui all’art. 35, D.Lgs. n. 80 del 1998, come modificato dall’art. 7, L. n. 205 del 2000 (cui corrisponde l’attuale art. 34, comma 4, cod. proc. amm.), previa eventuale consulenza tecnica d’ufficio.
10. Sebbene ritualmente evocate in giudizio, le amministrazioni intimate (Regione Marche e Comune di Camerino) omettevano di costituirsi in giudizio, anche nel presente grado.
11. All’udienza pubblica del 7 maggio 2013 la causa veniva trattenuta in decisione.
12. Premesso che non risulta investita da specifico motivo d’impugnazione la statuizione d’improcedibilità sub 8.(i), sicché su tale capo di sentenza si è formato il giudicato endoprocessuale ed ogni relativa questione esula dal devolutum, si osserva nel merito che l’appello proposto avverso la statuizione sub 8.(ii), reiettiva della domanda risarcitoria, è fondato entro i limiti di cui appresso.
12.1.
In punto di an debeatur, osserva il collegio che il caso sub iudice va ricondotto ad una fattispecie di danno da ritardo, non potendo gli atti impugnati – ossia, la nota del 26 novembre 1997, con cui il Servizio regionale per la tutela ed il risanamento ambientale aveva dichiarato l’impossibilità di esaminare il progetto di variante (trasmesso il 13 novembre 1997 tramite il Comune), e la nota del 26 novembre 1999, con cui il predetto Servizio aveva escluso la formazione del silenzio assenso – essere qualificati alla stregua di atti definitivi di diniego, ma costituendo essi piuttosto atipici atti soprassessori determinanti un illegittimo arresto procedimentale, superato solo dall’adozione, in corso di causa ed in esito all’ordinanza cautelare propulsiva n. 145/2000, del provvedimento finale autorizzatorio dell’11 luglio 2000, ampiamente oltre il termine di conclusione del procedimento.
Il danno lamentato dall’odierna appellante si riconnette, dunque, al ritardato rilascio dell’autorizzazione, oltre i termini di conclusione del procedimento, stabiliti, nel caso di specie, dall’art. 25, comma 15, L.R. 1 dicembre 1997, n. 71, nel termine di trenta giorni dalla trasmissione, al Comune, della dichiarazione di compatibilità paesistico-ambientale della Giunta regionale.
Essendo la dichiarazione di compatibilità paesistico-ambientale intervenuta con deliberazione n. 1873 del 27 luglio 1998, trasmessa al Comune di Camerino con nota n. 2338 del 7 agosto 1998, il termine di conclusione del procedimento dev’essere individuato in coincidenza con il 7 settembre 1998.
Né, alla predetta data, avrebbe potuto ritenersi mancante il prescritto parere del Comitato regionale per il territorio (di cui alla legge reg. Marche 5 agosto 1992 n. 34), essendosi tale parere, a norma del combinato disposto degli artt. 25, comma 17, L.R. 1 dicembre 1997, n. 71, e 4, L.R. 22 maggio 1980, n. 37 – da ritenersi applicabile ratione temporis alla fattispecie dedotta in giudizio, anche tenuto conto della proroga del regime transitorio di cui al citato art. 25, comma 17, L.R. n. 71 del 1997, per effetto dell’art. 1, D.L. 27 ottobre 1997, n. 364 (Interventi urgenti a favore delle zone colpite da ripetuti eventi sismici nelle regioni Marche e Umbria), convertito dalla L. 17 dicembre 1997, n. 434 – perfezionato per intervenuto silenzio assenso, espressamente previsto dal citato art. 4, secondo cui, “trascorso inutilmente il termine, il parere s’intende favorevole”.
Infatti, in presenza della trasmissione del progetto di variante all’amministrazione regionale, avvenuta rispettivamente in data 27 ottobre 1997 (su iniziativa dell’istante) ed in data 13 novembre 1997 (tramite il Comune di Camerino), al momento della maturazione del termine di conclusione del procedimento (7 settembre 1998), il termine di sessanta giorni per la formazione del silenzio-assenso era ampiamente maturato (anche, in ipotesi, tenendo conto della sospensione, sino al 31 marzo 1998, dei termini in scadenza nel periodo dal 26 settembre 1997 al 31 marzo 1998, disposta dall’art. 1, D.L. 27 ottobre 1997, n. 364, con conseguente irrilevanza di ogni questione attorno all’eventuale incidenza della menzionata sospensione legale dei termini anche sulla formazione del silenzio-assenso).
Peraltro, la stessa Regione, nella nota del 12 maggio 2000, ammette che avrebbe dovuto ritenersi che le fasi procedimentali di competenza della Regione Marche erano da tempo concluse e, nelle premesse del provvedimento autorizzatorio comunale dell’11 luglio 2000, si dà espressamente atto che “il parere del C.r.t. (Comitato regionale per il territorio) può essere inteso come favorevolmente espresso, in quanto trascorsi oltre 60 giorni dal ricevimento da parte della Regione Marche della richiesta di che trattasi”.
Il fatto stesso che il provvedimento autorizzatorio finale (dell’11 luglio 2000) sia stato adottato senza che nelle more fossero sopravvenuti ulteriori circostanze procedimentali o novità normative incidenti sui tempi procedimentali, e dunque sulla base della situazione, di fatto e di diritto, venutasi a determinare in esito all’adozione della dichiarazione regionale di compatibilità paesistico-ambientale del 27 luglio 1998, conferma l’assenza di ogni plausibile giustificazione del ritardo nell’emanazione del provvedimento autorizzatorio finale.
Né – contrariamente a quanto affermato nell’impugnata sentenza – può ravvisarsi un’ipotesi di errore scusabile in capo alle amministrazioni, attese la chiarezza e l’univocità del dato normativo sulla formazione del silenzio-assenso con riguardo al parere del Comitato regionale per il territorio e stante l’assenza di ostacoli all’emanazione tempestiva dell’autorizzazione finale in esito all’intervenuta dichiarazione di compatibilità paesistico-ambientale, risultante dalle stesse premesse motivazionali del provvedimento autorizzatorio, emanato sulla base degli elementi di fatto e diritto di cui l’amministrazione comunale era, da tempo, in possesso.
Concludendo, alla luce delle considerazioni che precedono e tenuto conto della tempistica connotante il concreto svolgimento del procedimento autorizzatorio in esame, quale risultante dall’esposizione in fatto, di cui sopra sub 2., 3., 4. e 5., devono ritenersi integrati sia l’elemento dell’antigiuridicità del ritardo connotante l’azione amministrativa, posta in essere non iure, in violazione delle prescritte cadenze procedimentali, oltre che contra ius, ledendo l’interesse pretensivo dell’odierna appellante ad ottenere il provvedimento favorevole nel rispetto dei termini di legge, sia l’elemento soggettivo della colpevolezza, atteso il manifesto carattere dilatorio delle condotte tenute dalle amministrazioni coinvolte (regione e comune), insito nella ripetuta adozione di atti soprassessori, privi di oggettive ragioni giustificative ed accompagnati da un comportamento d’inerzia giuridicamente rilevante, sebbene il provvedimento favorevole avesse potuto e dovuto essere rilasciato ab origine, sin dalla trasmissione, all’amministrazione comunale, della dichiarazione regionale di compatibilità paesistico-ambientale (sul principio, secondo cui il solo ritardo nell’emanazione di un atto è elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, con conseguente obbligo di risarcimento, nel caso di procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo dell’amministrato, ove tale procedimento sia da concludere con un provvedimento favorevole per il destinatario, v., per tutte, Cons. St., sez. IV, sent. 7 marzo 2013 n. 1406; sent. IV, 23 marzo 2010 n. 1699).
La parte interessata ha, altresì, fornito la prova della sussistenza di danni patrimoniali, sub specie di danno emergente e lucro cessante, collegati da un nesso di derivazione causale immediato e diretto alla ritardata emanazione del provvedimento autorizzatorio (v. la copiosa documentazione, contabile e fiscale, prodotta dalla citata appellante a comprova dei maggiori costi di approvvigionamento con materia prima e dei mancati utili d’impresa), sicché risultano integrati tutti gli elementi della fattispecie di responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione.
Né è ravvisabile un eventuale concorso colposo dell’odierna appellante nella causazione (anche solo parziale) dei danni dedotti in giudizio (per gli effetti di cui agli artt. 30, comma 3, cod. proc. amm., e 2056, 1227, cod. civ.), essendo l’impresa danneggiata tempestivamente insorta avverso gli atti soprassessori delle amministrazioni intimate ed essendo il provvedimento finale di autorizzazione stato emanato solo nel corso del giudizio di primo grado, in esito ad ordinanza cautelare propulsiva, sulla base di una situazione di fatto e diritto che imponeva l’adozione del provvedimento finale entro il 7 settembre 1998.
12.2. In punto di quantum debeatur, rileva il collegio che, per quanto esposto sopra sub 12.1., i danni risarcibili devono essere limitati al periodo dal 7 settembre 1998 (data di scadenza del termine legale di conclusione del procedimento) al 11 luglio 2000 (data di adozione del provvedimento favorevole), nel quale è maturato il ritardo addebitabile alle amministrazioni investite del procedimento, onde a tale periodo va ridotto il referente temporale d’individuazione dei danni (indicato dall’interessato nel maggiore periodo 1997-2000).
Da un esame complessivo e globale della prodotta documentazione contabile e fiscale, relativa agli anni dal 1996 al 2003, l’aumento dei costi di produzione e la riduzione degli utili relativi al periodo 7 settembre 1998-11 luglio 2000 possono essere determinati, con sufficiente grado di approssimazione e sulla base di una valutazione prudenziale, integrata da criteri liquidatori di natura equitativa (ex artt. 2056 e 1226 cod. civ.), nell’importo complessivo di Euro 100.000,00 (centomila/00), espresso in moneta attuale (ossia, comprensivo di rivalutazione monetaria ed interessi maturati ad oggi), da porre in solido a carico delle due amministrazioni responsabili (ex art. 2055, cod. civ.).
Su tale importo sono dovuti gli ulteriori interessi corrispettivi, al saggio legale, dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino al saldo.
12.3. Per le esposte ragioni, in parziale accoglimento dell’appello ed in riforma dell’impugnata sentenza, s’impone la condanna delle amministrazioni appellate al risarcimento dei danni, in favore della società appellante, nella misura sopra liquidata, con assorbimento di ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori.
13. In applicazione del criterio della soccombenza, le amministrazioni appellate devono essere condannate a rifondere all’appellante gli oneri processuali del doppio grado, come liquidati nella parte dispositiva.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VI, accoglie l’appello, nei sensi di cui in motivazione (r.g.n. 8711/2007), e, in riforma dell’impugnata sentenza ed in parziale accoglimento della domanda risarcitoria proposta in primo grado, condanna le amministrazioni appellate (Regione Marche e Comune di Camerino), in solido tra di loro, al pagamento, in favore dell’appellante Impresa Staffolani, dell’importo di Euro 100.000,00 (centomila/00), con gli interessi legali dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino al saldo, ed alla rifusione, in favore della stessa appellante, degli oneri processuali del doppio grado di giudizio, liquidati in complessivi Euro quattromila/00 (in ragione di metà a carico della regione e metà a carico del comune), oltre ai dovuti accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2013, con l’intervento dei magistrati:
Aldo Scola, Presidente FF
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
Silvia La Guardia, Consigliere
Claudio Boccia, Consigliere
Asirelli Corrado
Lombardi Giuseppe