REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4824 del 2011, proposto da:
CISA S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Pietro Quinto e Luigi Mariano, con domicilio eletto presso Placidi Studio in Roma, via Cosseria, n. 2;
contro
COMUNE DI MARTINA FRANCA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Olimpia Cimaglia, con domicilio eletto presso Eugenio Felice Lorusso in Roma, via Cola di Rienzo, n. 271;
B.F., non costituito in giudizio;
COMUNE DI GINOSA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Rita Semeraro, con domicilio eletto presso Giuseppe Pecorilla in Roma, via Flaminia, n. 56;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE, Sez. I, n. 825/2011, resa tra le parti, concernente PROVVEDIMENTO COMMISSARIO AD ACTA DI DETERMINAZIONE TARIFFA PER IL CONFERIMENTO DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Martina Franca e del Comune di Ginosa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2012 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Quinto e Lorusso, per delega degli Avvocati Cimaglia e Semeraro;
Svolgimento del processo
1. Con la sentenza n. 825 del 12 maggio 2011 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. I, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal Comune di Ginosa per l’annullamento del provvedimento del Commissario ad acta, privo di data, con cui è stata dichiarata legittima l’applicazione analogica a favore di CISA S.p.A. (che gestisce un impianto di discarica per rifiuti solidi urbani di titolarità del Comune di Massafra, in regime di concessione di pubblico servizio, impianto posto a servizio del bacino d’utenza TA/1 in cui ricadono i comuni di Massafra, Castellaneta, Crispiano, Ginosa, Laterza, Martina Franca, Montemesola, Mottola, Palagiano, Palagianello, Statte e Taranto) della clausola revisionale inserita in contratti analoghi, secondo cui l’indice ISTAT di riferimento concordato con la stazione appaltante per la determinazione degli incrementi revisionali è quello dei “Prezzi alla produzione dei prodotti industriali (fornitura di acqua, reti fognarie, attività di gestione dei rifiuti e risanamento).
Secondo il Tribunale, infatti, era fondato ed assorbente il primo motivo di censura, essendo nullo il provvedimento impugnato, in quanto privo di sottoscrizione, elemento essenziale dell’atto amministrativo.
2. CISA S.p.A. con atto notificato il 7 giugno 2011 ai Comuni di Ginosa e di Massafra, oltre che al commissario ad acta, ha chiesto la riforma di tale sentenza, sostenendo innanzitutto che non poteva dubitarsi della riferibilità del provvedimento impugnato al commissario ad acta, arch. F.B. (che aveva firmato la nota di trasmissione della documentazione depositata in adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 52 del 5 marzo 2010 dei primi giudici), tanto più che il provvedimento commissariale recava su ogni pagina il timbro del predetto professionista e che quest’ultimo aveva anche avanzato istanza di liquidazione del compenso per l’incarico espletato, così che in definitiva la mancanza della firma doveva essere considerata una mera irregolarità, inidonea a determinare l’invalidità o l’inesistenza dell’atto.
L’appellante ha poi confutato la fondatezza delle ulteriori censure sollevate col ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, non esaminate dai primi giudici in quanto assorbite, negando che l’atto impugnato potesse essere considerato meramente apparente ovvero nullo per violazione del giudicato formatosi sul precedente atto del commissario ad acta in data 18 agosto 2006, contestando la pretesa erroneità della determinazione della tariffa spettante, anche quanto alla decorrenza degli aggiornamenti tariffari.
Il Comune di Ginosa si è costituito in giudizio, deducendo l’inammissibilità dell’avverso gravame (in quanto erroneamente notificato al Comune di Massafra invece che a quello di Martina Franca, intervenuto nel giudizio di primo grado, e non notificato al Consorzio ATO TA/1, cui invece era stato notificato il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) e la sua infondatezza.
CISA S.p.A. con memoria in data 15 luglio 2011, oltre ad insistere nei motivi di gravame e nelle conclusioni già rassegnate, ha fatto presente di aver provveduto ad integrare ritualmente, nei termini per la proposizione dell’appello, il contraddittorio nei confronti sia del Comune di Martina Franca che del Consorzio ATO TA/1.
Si è costituito in giudizio anche il Comune di Martina Franca che ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso appello.
3. Con ordinanza n. 3175 del 20 luglio 2011 è stata sospesa l’efficacia della sentenza impugnata ed è stata fissata per la discussione l’udienza pubblica del 10 gennaio 2012.
Le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
4. Alla pubblica udienza del 10 gennaio 2012, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
5. Deve preliminarmente respingersi l’eccezione, sollevata dall’appellato Comune di Ginosa, di inammissibilità dell’appello per l’omessa notifica al Comune di Martina Franca, parte del giudizio di primo grado.
Come emerge dagli atti di causa, l’appello è stato infatti notificato, nei rituali termini per la proposizione dell’appello, al Comune di Martina Franca, il quale si è regolarmente costituito in giudizio, svolgendo le proprie difese (sollevando riserve solo sul mancato rispetto dei termini a difesa per la delibazione istanza cautelare, irrilevanti per la decisione di merito).
6. Non può dubitarsi dell’ammissibilità dell’impugnazione del provvedimento del giudice di primo grado che, come nel caso di specie, ha ritenuto nullo l’atto del commissario ad acta, ciò indipendentemente dal nomen juris attribuito al mezzo utilizzato per contestare l’atto commissariale (indicato come ricorso per l’annullamento dell’atto piuttosto che ricorso per incidente di esecuzione, nulla mutando quanto ai poteri del giudice dell’esecuzione ed alla natura decisoria del provvedimento impugnato.
7. Ciò premesso, ad avviso della Sezione l’appello è fondato.
7.1. Sebbene la firma apposta in calce ad un provvedimento o ad un atto amministrativo costituisce lo strumento per la sua concreta attribuibilità, psichica e giuridica, all’agente amministrativo che risulta averlo formalmente adottato, è pur vero che la giurisprudenza ha recentemente (e condivisibilmente) osservato, anche in omaggio al più generale principio di correttezza e buona fede cui debbono essere improntati i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, che non solo la “non leggibilità” della firma, ma anche la stessa autografia della sottoscrizione non possono costituire requisiti di validità dell’atto amministrativo, ove concorrano elementi testuali (indicazione dell’ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la determinazione, emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano), che permettono di individuare la sua sicura provenienza (C.d.S., sez. IV, 7 luglio 200, n. 4356; sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4712); è stato anche rilevato (Cass. sez. lav., 10 giugno 2009, n. 13375) che l’atto amministrativo esiste come tale allorché i dati emergenti dal procedimento amministrativo consentano comunque di ritenerne la sicura provenienza dall’amministrazione e la sua attribuibilità a chi deve esserne l’autore secondo le norme positive, salva la facoltà dell’interessato di chiedere al giudice l’accertamento dell’effettiva provenienza dell’atto stesso dal soggetto autorizzato a firmarlo.
7.2. Sulla scorta di tali principi non può dubitarsi della sicura attribuibilità, psichica e giuridica, al commissario ad acta, arch. F.B. (nominato dallo stesso Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, per dare esecuzione alla sentenza n. 3184 del 18 dicembre 2009) dell’atto che ha riconosciuto l’adeguamento ISTAT delle tariffe per il conferimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilati presso l’impianto pubblico di selezione, biostabilizzazione e produzione c.d.r. gestito dalla CISA S.p.A., dovendo pertanto considerarsi mera irregolarità la mancata apposizione della firma.
Del resto non può sottacersi che tale atto risulta essere stato inviato alla stessa segreteria del giudice che aveva nominato il commissario ad acta a comprova dell’avvenuto espletamento dell’incarico con apposita nota di trasmissione, datata 17 giugno 2010, recante in alto a destra l’intestazione “Arch. F.B.”, seguito dal suo domicilio, con firma autografa (non contestata), recante anche l’indicazione della qualità di “commissario ad acta”.
Né d’altra parte, al di là della mera contestazione formale della mancanza di firma, sono stati evidenziati ulteriori elementi di fatto idonei a far dubitare della riferibilità dell’atto al commissario ad acta; né quest’ultimo, evocato sia nel giudizio di primo grado che nel presente grado di appello, lo ha giammai disconosciuto; anzi, come si ricava dalla documentazione versata in atti, ha addirittura richiesto in data 30 novembre 2010 al citato Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, terza sezione, la liquidazione del compenso per l’attività svolta, ottenendola effettivamente, giusta decreto n. 183 del 26 febbraio 2011.
7.4. Per completezza sul punto è da rilevare che sono del tutto pretestuose ed infondate le ulteriori deduzioni di inesistenza e/o nullità dell’atto in questione per l’asserita mancanza di data e per l’impossibilità di verificare l’effettiva sussistenza dei poteri di commissario ad acta nella persona dell’arch. F.B..
Quanto al primo profilo è sufficiente rilevare che la data certa dell’atto, intesa come imprescindibile elemento di collocazione temporale dell’attività svolta, pur in mancanza di una sua puntuale indicazione, non può che coincidere, quanto meno, con quella indicata nella nota di trasmissione dell’atto stesso alla segreteria del giudice che aveva conferito l’incarico.
Quanto al secondo profilo, anche a voler prescindere dalla pur decisiva circostanza che lo stesso giudice ha liquidato al predetto funzionario il compenso per l’attività prestata, il che esclude qualsiasi dubbio sull’effettività dei sui poteri, dalla documentazione versata in atti risulta che con l’ordinanza istruttoria n. 52 del 5 marzo 2010 era stato nominato commissario ad acta il Presidente dell’Autorità di Bacino Le/1 che, con nota prot. n. 241 del 23 marzo 2010, aveva designato il più volte ricordato arch. F.B..
7.5. La delineata fondatezza delle censure d’appello, cui consegue l’annullamento della sentenza impugnata, impone alla Sezione l’esame dei motivi di doglianza spiegati in primo grado dal Comune di Ginosa, espressamente riproposti con la memoria di costituzione nel presente grado di giudizio, tutti attinenti alla correttezza intrinseca del provvedimento commissariale di adeguamento ISTAT della tariffa per il conferimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilati presso l’impianto pubblico di selezione, biostabilizzazione e produzione c.d.r. gestito da CISA S.p.A.
7.6. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
7.6.1. Giova premettere in punto di fatto che la controversia in esame trae origine dalla decisione n. 1757 del 16 aprile 2008 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato che, riunendo i ricorsi proposti dal Comune di Vinosa e da CISA S.p.A., avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, n. 1990/2007, avente ad oggetto la determinazione della tariffa per la raccolta dello smaltimento dei rifiuti, respingeva l’appello dell’amministrazione comunale ed accoglieva l’appello della società, sostanzialmente confermando, per quanto qui interessa, la correttezza del provvedimento commissariale (ad acta) in data 18 agosto 2006, che aveva ritenuto congrua la tariffa determinata nella misura di Euro. 76,16 per ogni tonnellata di RSU conferita presso l’impianto pubblico di “selezione, biostabilizzazione e produzione di CDR” gestito dalla soc. CISA S.p.A., precisando che tale tariffa: a) era riferita all’ipotesi di conferimento esclusivo da parte dei Comuni dell’ATO TA/1; b) era da intendersi al netto della incidenza stabilita per l’utilizzo energetico del CDR prodotto nell’impianto; c) avrebbe dovuto essere aggiornata al termine del periodo di ammortamento dei “macchinari ed attrezzature specifiche” previsto pari ad 8 anni.
CISA S.p.A. ha rivendicato l’adeguamento ISTAT della predetta tariffa e successivamente, essendo rimasta inerte l’amministrazione, ha ottenuto dall’adito Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, sez. III, con la sentenza n. 3184 del 18 dicembre 2009 la declaratoria dell’obbligo di provvedere sulla predetta istanza di adeguamento, tanto più che lo stesso decreto n. 296/2002 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia, dopo aver determinato e calcolato la tariffa di smaltimento dei rifiuti, all’art. 8 aveva stabilito che “la tariffa come sopra calcolata deve intendersi valida per un anno a partire dall’entrata in esercizio dell’impianto con successiva indicizzazione annua nella misura dell’indice ufficiale ISTAT”.
Per l’esecuzione di tale sentenza, come già ricordato, è stato nominato commissario ad acta il Presidente dell’Autorità di Bacino Le/1, che ha delegato tale funzione all’arch. F.B..
7.6.2. Ciò precisato in punto di fatto, la Sezione è dell’avviso i motivi di doglianza spiegati dal Comune di Ginosa non siano meritevoli di favorevole considerazione.
7.6.2.1. In ordine relazione alla dedotta inammissibilità della richiesta di adeguamento della tariffa ISTAT, accolta dal commissario ad acta (eccezione fondata sulla circostanza che l’atto del commissario del 18 febbraio 2006 aveva stabilito che la tariffa doveva essere aggiornata solo dopo otto anni dalla data di avvio dell’impianto, avvenuto nel 2004 e quindi non prima del 2012), è sufficiente osservare che, come sottolineato convincentemente dall’appellante, la previsione contenuta nel provvedimento commissariale correla l’aggiornamento tariffario all’ammortamento degli investimenti (stimato in otto anni), ma non esclude l’adeguamento tariffario secondo gli indici ISTAT, peraltro previsto dallo stesso art. 8 del decreto del Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia n. 296/2002.
In realtà l’aggiornamento tariffario previsto dopo otto anni consiste nella determinazione di una nuova tariffa (che tenga conto cioè del nuovo ammontare delle voci che l’hanno determinata ovvero della considerazione di eventuali nuove voci), tra l’altro proprio per l’effetto dell’ormai avvenuto ammortamento degli investimenti e non può quindi ragionevolmente precludere l’adeguamento tariffario annuale secondo gli indici ISTAT.
7.6.2.2. Anche in ordine alle voci su cui calcolare l’adeguamento annuale ISTAT possono condividersi le prospettazioni di CISA S.p.A., la quale ha affermato, senza peraltro che sul punto siano state svolte adeguate controdeduzioni da parte degli enti appellanti, che il costo della c.d. ecotassa non è soggetto a detto adeguamento ed è stato già scorporato ai fini del calcolo dell’adeguamento.
7.6.2.3. Non vi è poi alcun fondato motivo per discostarsi dalla ragionevole decisione del commissario ad acta che, ai fini dell’adeguamento tariffario in questione, ha ritenuto applicabile l’indice ISTAT di riferimento relativo ai “Prezzi alla produzione dei prodotti industriali (fornitura di acqua, reti fognarie, attività di gestione dei rifiuti e risanamento)”, precisando che ciò costituisce un “riferimento idoneo e coerente con la specificità della gestione legata ad un impianto di produzione di un CDR”.
Al riguardo è appena il caso di rilevare che la pretesa della controparte di applicare gli indici ISTAT relativi al consumo delle famiglie risulta privo di fondamento, oltre che irragionevole ed illogico, a nulla rilevando che l’adeguamento della tariffa, comportando un aumento dell’imposta per la rimozione dei rifiuti, si scaricherà sui cittadini, trattandosi evidentemente di un effetto indiretto ed in ogni caso comune a tutte le dinamiche conseguenti alle modifiche di tariffe dei servizi pubblici.
8. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Vinosa.
La peculiarità delle questioni trattate giustifica la integrale compensazione tra le parti del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposta da CISA S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. I, n. 825 del 12 maggio 2011, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Ginosa.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Conclusione
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Trovato, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
Manfredo Atzeni, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Durì Francesco
Deiana Antonella